假期消费热潮提振中国经济

来源：http：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html，2013年11月1日访问。

法国第五共和国则是因为对议会中多党林立造成政局动荡、国家能力不足的恐惧，制定了现行的强总统宪法体制。进入专题： 依法治国 依宪治国 。

但有些变化则是消极的，比如，先富不愿带动后富导致不同区域、阶层之间发展不均衡，再比如，社会强势集团宁愿在河里摸石头也不愿过河导致弱势群体利益受损，社会不满加剧。以道德教化作为基础行不行？答案也是否定的。那我们依靠什么呢？只能依靠作为国家权力运行基本规则的宪法和以宪法为基础的法律秩序，然后通过宪法来凝聚共识，推动改革，进而实现中国社会的和平转型。习近平同志的讲话不是泛泛而谈的，而是有深刻的历史经验和教训作为基础的。习近平总书记讲得好，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

其次，有宪法，就要落实和实施宪法，就要依照宪法关于保护公民权利和限制国家权力的规定，确保人民通过民意代表机关行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，从而真正成为国家、社会和自己命运的主人从纸面的依宪治国到实处的依宪治国，需要至少六大支柱性制度的支撑：人大及其常委会当行使宪法实施职权，完善违宪审查机制，必要时当建立专门机构承担宪法监督职能。[40]前文已说明，信访机关是否支持信访请求的关键在于有无规范依据。

该款规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持。如明克胜（Minzner）指出，信访制度是具有多重目标的治理手段，信访的制度设置仅使那些被认为危及社会稳定的，有组织、重复和大规模上访行为得到回应，信访人会积极调整信访策略，以适应这种游戏规则。[15]故本文主要聚焦于《条例》中的相关制度安排，并着重分析，信访处理争议的制度效能不足，是否与规范预设的处理模式有关。微观政治领域的民主决策事项的实体内容需要通过民主程序，也根据特定的情势来决定，而无法事先确定。

他们可将拒绝信访人请求的责任合法地推卸给没有具体的法律依据或没有明确的上级政策指引。仲裁通常是部分民事纠纷诉讼解决的前置或替代方式。

总体而言，这种处理决定内容以一种目标导向的、要……的鼓励性规范表现出来。信访处理争议更进一层的制度效能问题，即，如果信访事项没有被拒绝处理，现有机制能否进行有效回应，学界也鲜有讨论。据此，接下来要解决的问题是，行政信访对哪些事项获得剩余管辖。  刘国乾，云南大学法学院讲师，法学博士。

笔者从Y省省级信访机构获得的统计资料表明，该机构2010年至2012年第三季度收到的信访所反映的问题主要有：农村土地征收、征用和补偿。特定工具是否有效是针对作用对象而言的，正如敲击木桩大锤是恰当的选择，但对于敲开坚果却并非如此。[50]因此，多中心任务的处理，需要多个中心（内部变量）之间自我协调，包括协调多主体之间的利益，以及从整体上考虑待决事项中包含的多个相互影响的问题，或系统考虑与待决问题相互制约的其他问题。该模式看似将行政机关置于法律和政策框架下，使它们对法律和政策负责，但也使行政机关画地为牢，以对规则形式主义的忠诚换取对争议处理的正当回避。

因此，信访人的请求能否获得支持，不在于请求是否有事实根据，而在于是否有法律或政策依据。参见程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择——以公民需求为视角》，《中国社会科学》2009年第6期，第150页。

[30] 除应由政法机关处理的涉法涉诉信访不予考虑外，以上罗列的事项中，哪些包含者具体的争议或纠纷？这需要对争议是否存在进行判定。多中心任务的处理需要对多方主体的利益，或对多个相关的问题进行通盘考虑。

[9] 2005年《信访条例》修订之前的报道揭示，信访只有千分之二的解决问题率，参见赵凌：《信访条例修改欲走第三条道路》，《南方周末》，2005年1月13日。对特定人群提供帮助或保障的同时，不至于使其形成依赖并丧失自我努力的愿望，或不至于严重妨害其他群体的既得利益。这种不作为或作为不充分虽然可能指向具体对象，但通常认为，类似情形不会对相对人造成实体利益损害。对于解决以上问题的经费，要求按照属地管理，分级负责的原则，由各县（市、区）财政或乡（镇）财政承担。本文欲关注的是，上述在学界未被讨论的问题——信访在处理争议方面的制度效能不足及其原因所在。企业改制，主要涉及国有资产处置、企业职工安置和劳动社保及其他。

这些争议本文暂且将之称为微观政治领域的民主决策事项引发的纠纷。此时还需要回应的是，信访处理机关根据抽象的规范依据强制裁决，能否有效处理争议？ 对该问题的讨论，需要回答裁决机制可否作为解决利益分配、调整型决策争议的合适工具，这涉及运用裁决机制解决此类争议的能力和局限。

[22]《条例》第14条第1款规定：信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员。如果对利益，损害作宽泛的理解，上述事项中均包含着特定的纠纷。

[59]现代社会，行政机关在涉及社会资源分配的宏观决策、微观层面的具体实施中均扮演着最重要的角色。[2]尽管现有法律及官方政策文本并未明确，但信访具有权利救济功能这种共识，在2005年《信访条例》（以下简称《条例》）中已得到含蓄确认。

事实上，损害不限于现有利益的受损，预期利益损失或可能遭受特定风险也包括其中。这两种情形与执行过程有关，且不属可申请正式法律救济的行政事实行为范畴。如何来认定争议是否存在？美国学者费尔斯蒂纳（Felstiner）、埃布尔（Abel）和萨拉特（Sarat）对纠纷形成过程的说明，能够为判断纠纷是否发生提供一种内部视角。经检验，该模式预设与行政信访处理争议的制度效能不足具有明显相关性。

行政管理、行政执法滥用权力（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。

本文将这些情形统称为利益分配、调整型决策。另外，信访在解决纠纷方面的普遍低效和无力成为民众对政府丧失信心的又一因素。

《条例》所列举的五类人员，除行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的行为外，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为，通常无法解释行政行为，这些行为引发的纠纷目前不可诉诸行政诉讼，如果也无法提起民事诉讼，理论上可诉诸信访。援外民工要求安置或救助。

有权处理的行政机关作出的决定虽然针对信访人，但却指向信访事项涉及的各方当事人，且该决定具有法定的强制执行力。第二，面向过去已发生的行为，在认定事实的基础上，根据既定规范作出决定。根据《条例》第32条的规定，信访事项的处理应依照法律、法规、规章及其他有关规定进行，其他规定可以理解为能够普遍适用的非法律文件，具体包括党和政府制定的政策，以及行政机关依法制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。[16] 《条例》第29条规定：信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。

[23] 《行政诉讼法》第11条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。[18] 参见《信访条例》第3章。

这种机制需要考虑多中心任务变量之自我协调，相对应地，能提供各方利益主体参与对话，寻找共识的制度要素不可或缺。由信访事项的提起，信访事项的登记、审查，决定是否受理，回避，调查，听证，对信访投诉的请求进行处理，书面答复，复查、复核以及执行督促，这些已被改造成符合信访制度语境的步骤组合成的过程，被塑造为一个模拟司法裁判的设置。

但现实所揭示的是，通过信访工作化解纠纷不但成效不彰，[9]反而滋生出大量的负面问题。《条例》排除了行政信访对仲裁、行政复议、诉讼受案范围的共同管辖，保障它们的优先管辖。